Los Estados partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos programas concretos, que se necesitan para: a) mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos [...], la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios [...], b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales...
Artículo 11.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Durante el período que cubre este Informe, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en su 20º período de sesiones, produjo la Observación General Nº 12, en relación con el derecho a una alimentación adecuada. Dicho documento contiene un conjunto de especificaciones en torno al artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc), que permiten monitorear la acción del Estado en esta materia. Tomaremos como base los planteamientos allí contenidos, a los fines de analizar el comportamiento que el Estado venezolano ha tenido en relación con la protección de este derecho.

Algunas precisiones conceptuales en torno al derecho a la alimentación contenidas en el mencionado documento, confirman la interdependencia de este derecho con el resto de los derechos contenidos en la Carta Internacional de Derechos Humanos. Además, reiteran que "Es también inseparable de la justicia social, pues requiere la adopción de políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas, en los planos nacional e internacional, orientadas a la erradicación de la pobreza y al disfrute de todos los derechos humanos por todos"1. Reafirma que la existencia del hambre en el mundo tiene que ver más con la falta de acceso a los alimentos que con la inexistencia de éstos, y que la causa fundamental que obstaculiza este acceso es la situación de pobreza en la que se encuentra gran parte de la población mundial.

Por otra parte, y con relación a la interpretación de los párrafos 1 y 2 del artículo 11 del Pidesc, se establece que "El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, tiene acceso físico y económico en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. El derecho a la alimentación adecuada no debe interpretarse, por consiguiente en forma estrecha o restrictiva asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos"2.

Destaca a la vez que si bien la garantía de este derecho tiene un carácter progresivo, el Estado tiene la obligación inmediata de tomar las medidas necesarias para alcanzar su cumplimiento. En este sentido, es necesario que cada Estado desarrolle e implemente una estrategia nacional "...que garantice la seguridad alimentaria y de nutrición para todos, sobre la base de los principios de los derechos humanos..."3. Se señala que esta estrategia deberá basarse en la adopción de medidas referidas a varios aspectos como la producción, elaboración, distribución, comercialización y consumo de alimentos acompañados de medidas complementarias en áreas como la salud, educación y seguridad social. Igualmente, se señala la necesidad de evitar discriminación en el acceso a los alimentos en los diferentes grupos de población y hace referencia específica a que "Incluso en los lugares donde un Estado se enfrenta con limitaciones graves de recursos causadas por un proceso de ajuste económico, por la recesión económica, por condiciones climáticas u otros factores, deben aplicarse medidas para garantizar que se cumpla el derecho a una alimentación adecuada especialmente para grupos de población e individuos vulnerables"4. Se exhorta a que estas medidas sean canalizadas a través de la implementación de una ley marco.

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Nuevo milenio: ¿a las puertas de la insuficiencia alimentaria?

El año 1999 es la culminación de un quinquenio durante el cual se mantuvo el deterioro sostenido de los indicadores que miden la situación nutricional de la población venezolana. El análisis del lapso que cubre el presente Informe nos permite concluir que esta tendencia negativa está consolidándose, pudiendo convertirse en los próximos años en una situación estructural lamentablemente ya definitiva. Efectivamente, "... al inicio de la presente década existía un mejoramiento reflejado en la disminución de las cifras de desnutridos en Venezuela, tanto en los menores de cinco años como en los preescolares y escolares; las cifras reportadas por el SISVAN dan sus primeras señales de alerta cuando se presenta una desaceleración en esta tendencia, se detiene en 1994 y, el incremento observado posteriormente, corrobora el impacto negativo de la crisis sobre los indicadores biológicos, en forma más evidente en los niños pequeños"5.

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Situación nutricional

Indicadores antropométricos

El análisis de los datos antropométricos, muestra claramente la tendencia anteriormente señalada; aún haciendo la salvedad de que las categorías estudiadas difieren en algunos aspectos tales como la distribución por grupos de edad, las conclusiones son siempre las mismas: el déficit nutricional ha venido aumentando, sobre todo en la población infantil, desde 1994 hasta la fecha.

Los estándares internacionales utilizados para medir la situación nutricional de la población establecen el peso bajo para la edad como un indicador de desnutrición global; la talla baja para la edad como un indicador de desnutrición crónica; y el peso bajo para la talla como un indicador de desnutrición aguda. A su vez, la desnutrición crónica puede ser compensada (talla baja para la edad pero peso adecuado para esta talla) y descompensada (talla baja para su edad y peso bajo para esa talla baja). Un último indicador es el sobrepeso que se refiere a un peso mayor para la talla.

Los diferentes estudios realizados por entidades como Fundación Compañía Anónima Venezuela en Desarrollo (Cavendes) y la Fundación Centro de Estudios sobre Crecimiento y Desarrollo (Fundacredesa), los cuales toman como base los datos ofrecidos por el Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (Sisvan), reconocen que la población venezolana ha venido sufriendo cambios notables en su perfil antropométrico derivados de la insuficiente ingesta de alimentos. De esta manera, el mejoramiento alcanzado a partir de los años 40 y que permitió a los venezolanos alcanzar una altura promedio cercana a 1,7 metros, se ha visto afectado negativamente al punto que hoy "... tenemos siete centímetros de retraso en el indicador talla-edad"6.

Esta situación es particularmente grave, como es lógico esperar, en los estratos más pobres de la población. Según el Dr. Hernán Méndez Castellanos, Presidente de Fundacredesa, "Un pequeño de 7 años de la clase alta pesa 24,3 kilos y mide 121,9 centímetros, mientras que uno de la misma edad del estrato más bajo, pesa 20 kilos y mide apenas 114,8 centímetros"7.

Un análisis más pormenorizado según los diferentes grupos de edad utilizados por la Fundación Cavendes en sus estudios8, muestra la tendencia según la cual en los niños menores de 5 años, el elemento más resaltante es el alto porcentaje de desnutrición crónica, que está indicando que "... se ha producido un fenómeno de acomodación como consecuencia de las insuficiencias alimentarias..."9. Estos valores, al ser estudiados a la luz de los parámetros internacionales, ubican a Venezuela en un rango definido como bajo, pero aceptable.

En los niños preescolares de 5 a 7 años y en los escolares de 7 a 10 años, es también evidente que los índices más negativos se encuentran en el indicador de desnutrición crónica (tanto compensada como descompensada) que, al igual que en los menores de cinco años, refleja la adaptación que se ha propiciado en las tallas y pesos de la población infantil como consecuencia de la prolongación en el tiempo de una insuficiente e inadecuada alimentación.

Según la Dra. Mercedes López de Blanco, miembro de la Junta Reestructuradora del Instituto Nacional de Nutrición (INN), estos porcentajes al ser traducidos a personas, reflejan que entre 771.000 y 963.000 niños estarían desnutridos.

Por su parte, los datos más recientes ofrecidos por el Sisvan (2º trimestre de 1998), con respecto a los indicadores peso-edad, talla-edad, y peso-talla en relación con el porcentaje de déficit nutricional existente en el país10, indica que una combinación de los mismos, da cuenta de un 26,93% de déficit nutricional para la población comprendida entre los recién nacidos y los 14 años, como se observa en el cuadro que sigue:

Combinación de indicadores

Fuente: Sisvan, 1998 (2º semestre).     

 Por otra parte, las diferencias nutricionales se sienten más dramáticamente según sea la entidad federal de que se trate, lo que nos está indicando que en Venezuela, la prevalencia de desnutrición está directamente asociada a los niveles de pobreza y no a malos hábitos o prácticas de alimentación. Efectivamente, "Los estados Amazonas y Delta Amacuro presentan la mayor prevalencia de bajos pesos y tallas para la edad. En estos dos estados puede influir el alto componente de etnias existente en sus habitantes"11. De esta manera, se hace evidente que Venezuela está incumpliendo con su obligación de vigilar y ofrecer la posibilidad de acceso oportuno a los alimentos, a los grupos poblacionales más vulnerables, en este caso los indígenas.

Como consecuencia de lo anterior, la mortalidad infantil por causas relacionadas con la desnutrición ha aumentado en los últimos años, siendo que, según la investigadora Yolanda Hernández de Valera, del Laboratorio de Evaluación Nutricional de la Universidad Simón Bolívar (USB), "Entre 1993 y 1996 se triplicó la mortalidad por deficiencias de nutrición entre niños menores de 1 año"12. Por otra parte, "La principal causa de mortalidad infantil en el país la constituyen las enfermedades diarreicas, las cuales están asociadas en la mayoría de los casos con problemas de desnutrición y saneamiento ambiental"13.

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Bajo peso al nacer (BPN)

Este indicador, que mide el porcentaje de niños cuyo peso al momento del nacimiento es menor de 2.500 gramos, permite a su vez medir el porcentaje de desnutrición materna. Las cifras ofrecidas por la principal maternidad del país reflejan un incremento sostenido según lo refleja el siguiente cuadro:

Incidencia de Bajo peso al nacer

Fuente: Sisvan

El BPN constituye "... el factor causante más importante de mortalidad perinatal, no sólo por su alta frecuencia sino por las severas patologías asociadas; igualmente los recién nacidos con peso deficiente (2500-3000) están en gran riesgo de morbimortalidad durante el primer año de vida"14.

Todos estos factores han producido un incremento en los ingresos hospitalarios pediátricos por desnutrición grave desde 1994 además de que "... ha disminuido la edad de aparición de la patología, siendo el grupo de edad más afectado los menores de 1 año, y la forma clínica predominante el marasmo"15. Los datos existentes para el Distrito Federal, ilustran esta afirmación, según se observa en el siguiente cuadro:

Fuente: Sisvan, 1998

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Situación alimentaria

Consumo de calorías

El análisis de los aspectos relacionados con el consumo de calorías y nutrientes en la población, nos muestra también el deterioro experimentado en los niveles alimentarios de la población en estos últimos cinco años. Por ejemplo, durante la presente década, ha habido una disminución del suministro de energía alimentaria (SEA) per cápita pasando de 2.311 kcl/día (1990-92) a 2.244 kcal/día (1994-96). En contraste, ha habido un crecimiento de las necesidades energéticas de la población que han pasado de 2.175 a 2.190 kcal/día. "Esta evolución indica un aumento en la proporción de la población con insuficiencia alimentaria en el transcurso de los años 90, en contraste con el mejoramiento previo a este período reportado por la FAO"16.

En 1997, el SEA alcanzó su nivel más bajo en la década de los 90, de manera tal que hoy se pueden distinguir dos etapas: entre 1970 y 1980 en que se alcanza la cifra récord de 2.508 kcal/día y desde 1992 a 1996 en la que disminuyó a 2.163 kcal/día.

"Si bien en 1988 se registran los valores más altos, tanto de disponibilidad calórica (2.586/cal/hab/día) como proteínica (70 gramos), a partir de 1989 se produce una disminución interanual pronunciada, del orden de las 425 calorías per cápita por día y 11 gramos de proteína per cápita por día con respecto al año anterior, y luego de un breve repunte hasta 1992, comienza nuevamente a disminuir, ubicándose en el año 1994 en 2.203, cal/hab/día y 63 gr/hab/día de proteína. En 1996, el último registro disponible fue 2.232 cal/hab/día"17.

Otros datos ofrecidos por el Ministerio de Salud y Asistencia Social (MSAS) y la Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI), revelan valores aún más bajos a los señalados por fuentes no oficiales, llamando la atención que para 1997, el consumo de calorías se encuentra por debajo de lo recomendado para Venezuela, aproximadamente 2.020 calorías diarias.

Fuente: MSAS/OCEI

De acuerdo con la Dra. Mercedes López de Blanco, Directora Ejecutiva de la Fundación Cavendes, los datos antes expuestos reflejan "... que nuestra seguridad alimentaria es precaria y podemos ir a un estado de insuficiencia alimentaria"18.

Por otra parte, resulta altamente preocupante que a la situación antes señalada se sume el abandono de los registros que permiten medir el curso de esta realidad. Durante este período se conoció que "Ya la OCEI suspendió las encuestas de seguimiento al consumo correspondiente a los años 98 y 99 [...] Existe el riesgo de que no dispongamos de fuentes de información y eso preocupa tanto como el problema nutricional"19. De esta manera no se contará con mecanismos adecuados para monitorear el comportamiento nutricional de la población, lo cual constituye un claro incumplimiento de las obligaciones que el Estado debe asumir en esta materia, que como lo establece el Comité de DESC de Naciones Unidas, implican "...preparar y mantener mecanismos para vigilar los progresos tendentes a la realización del derecho a una alimentación adecuada para todos, determinar los factores y dificultades que obstaculizan el cumplimiento de sus obligaciones y facilitar la adopción de medidas legislativas y administrativas de corrección..."20.

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Deficiencias de micronutrientes

Los cambios de orden social y económico habidos en el país en la última década, permiten pensar que las deficiencias de micronutrientes han afectado a la población, como consecuencia de una menor ingesta de los mismos; esta realidad ha perjudicado especialmente a determinados grupos como las mujeres lactantes y embarazadas, los preescolares y los adultos mayores.

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Hierro. El hierro constituye un micronutriente de gran importancia puesto que contribuye a la producción de energía y permite un adecuado funcionamiento del sistema inmunológico. Además, es conocida la importancia que tiene para el desarrollo escolar y el crecimiento físico, contar con suficientes niveles de ingesta de este mineral. La Organización Mundial de la Salud (OMS) lo ha definido como un micronutriente de importancia mundial dada la magnitud que alcanza su deficiencia en todo el planeta.

El incremento de la prevalencia de anemia experimentado en el país en 1990, logró controlarse gracias al enriquecimiento de las harinas de consumo masivo, medida que fue tomada por el gobierno en 1993. Sin embargo, "los más recientes resultados de un estudio de Fundacredesa, auspiciado por UNICEF, muestran un retroceso, reportándose cifras de prevalencia de anemia en mujeres embarazadas de 40 % y 47% de deficiencia de hierro en este grupo"21. Por su parte, la prevalencia de anemia en escolares es de 16% pudiendo alcanzar el 59% en los estratos más bajos.

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Yodo. La deficiencia de yodo produce la enfermedad conocida como bocio. En Venezuela esta enfermedad afecta principalmente a la población ubicada en la región andina y su control se realiza a través del consumo de sal yodada. Los estudios más recientes (1997-98), realizados a través de la medición de los niveles de yodo encontrados en la orina, indican una ausencia de deficiencia de este micronutriente, por lo que pudiera considerarse que el bocio endémico está controlado. Sin embargo, el Boletín Informativo del Sisvan (1994-1997) afirma que "... el porcentaje de cumplimiento de la yodación de la sal está muy por debajo del 95% mínimo recomendado internacionalmente..."22, lo cual está afectando primordialmente a la región andina en donde se ha reportado que para 1997 la yodación de la sal no alcanza el 40% de cumplimiento.

Los datos aparecidos en la Memoria y Cuenta del Instituto Nacional de Nutrición (INN) de 1997, recogen que entre 1995 y 1996 hubo un incremento de la morbilidad por bocio, cuando la tasa se incrementó de 13,3 a 15.

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Vitamina A. "La vitamina A es un nutriente esencial necesario en pequeñas cantidades para el funcionamiento normal del sistema visual, para el crecimiento y desarrollo, para el mantenimiento de la integridad celular epitelial, de la función inmune y de la función reproductiva"23. Una de las consecuencias de su ausencia en el organismo es la ceguera infantil.

La situación en Venezuela con respecto a este micronutriente, no se conoce con exactitud debido a la ausencia de registros nacionales sobre su prevalencia. Según la OMS, "... Venezuela podría ser considerado como un país con un problema de salud pública moderado en relación a la vitamina A, pero se requiere la confirmación epidemiológica"24.

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Comportamiento del consumo de alimentos

El patrón recurrente de los últimos años con respecto a la caída del consumo de alimentos se repitió a lo largo del año pasado, así como durante el primer semestre de 1999, para el cual las cifras se sitúan en promedios superiores a los de 1998 (si bien se produjo una desaceleración de la caída en el tramo final del período). Estudios de la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (Cavidea) apuntan a un descenso de entre el 6% y el 7% para los primeros seis meses del año, mientras que estudios de Datanálisis apuntaban a una caída del 10,6% para los primeros ocho meses (8,8% para el primer semestre). De acuerdo con Luis Vicente León, director de Datanálisis, "si se toma en cuenta el ritmo de caída durante lo que va de año, la proyección para finales de año vislumbra la mayor contracción en el consumo de alimentos de la población en la historia del país"25. De acuerdo con cifras del Centro de Estudios y Documentación de los Trabajadores (CENDA), la situación es mucho más dramática: según este centro, la cifra real estaría en torno al 15%26.

Las investigaciones del CENDA evidencian asimismo un progresivo descenso en la caída del porcentaje del poder adquisitivo de los trabajadores en relación con la Canasta Básica, el cual a lo largo del año sufrió diferentes fluctuaciones de alrededor del 40-45%27. Esta caída del poder adquisitivo ha supuesto que el porcentaje del presupuesto familiar destinado a la compra de alimentos haya pasado del 36% hace dos años a un promedio del 42% en 1999 (según Datanálisis). De acuerdo con Eduardo Gómez Sigala, presidente de Cavidea, el impacto del aumento de los precios de los productos alimenticios sobre la caída del consumo ha sido reducido, dado que aquéllos han tenido aumentos moderados (por ejemplo, los alimentos procesados sufrieron un aumento del 3,20% en el primer semestre). Las causas son identificadas en la recesión económica y su impacto sobre el desempleo y el nivel de ingreso.

Según las cifras actualizadas de Datanálisis, el ingreso familiar habría experimentado un descenso del 5,5% de enero a agosto de 1999. La caída del ingreso afecta una vez más en mayor medida a las clases sociales más desprotegidas; si para el estrato E (menores ingresos) la caída fue del 8,3%, en el estrato D se situó en el 7,5%, en el C 4,6% y en los estratos A y B (que tan sólo representan a un 3% de la población, con ingresos promedio de Bs. 4.000.000/mes), la caída fue de 3,5%. De acuerdo con Datanálisis, el nivel de ingreso de los estratos sociales más bajos sólo cubre 39,58% de la canasta básica y 58,2% de la canasta alimentaria, para un sector que representa el 79% de la población venezolana28. Por su parte, Albis Muñoz, presidenta de Consecomercio señaló, tras apuntar un descenso del consumo en el mes de abril por el orden del 12%, que "la caída del consumo es tan grave y preocupante que ya está afectando los alimentos"29, en unas declaraciones en que parecía desconocer las tendencias que vienen presentándose en los últimos años.

En cuanto a la conformación de la dieta, siguen acentuándose los procesos de sustitución de alimentos ricos en proteínas, vitaminas y minerales, por otros más pobres en nutrientes pero de elevado contenido calórico, así como de precio más asequible. En efecto, "La baja en el ingreso familiar se tradujo en descensos importantes en el consumo de diversos renglones"30, de acuerdo con Luis Vicente León, director de Datanálisis. "En el caso de la cesta alimentaria, éstas se han redefinido en parte por la disminución en las compras y, en segundo lugar, por el desplazamiento hacia productos más económicos"31. La disminución alcanzó productos esenciales en la dieta de la familia de bajos recursos económicos, como lo son los cárnicos, lácteos y harinas. De acuerdo con datos de Cavidea, en el año 1998 se produjo un descenso del 24% en ventas acumuladas para el año 199832. Para los cuatro primeros meses de 1999, Cavidea registró aumentos en las ventas de granos (14,58%) y de atún en lata (1,27%), y descensos de moderados a severos en el resto de rubros, incluidos sectores que en períodos recientes se encontraban en alza, como el de las pastas (8,85% de recesión). Una muestra evidente del cambio progresivo de la dieta del venezolano es que para mediados de año, por cada kilo de carne se consumen 3,2 kgs. de ave, cuando tradicionalmente la dieta estaba conformada por carne bovina en proporción mayor que la de origen avícola33. Este patrón viene dándose en la última década, y no debe ser interpretado sólo como producto de la situación de recesión del presente año.

La importante recesión económica que atraviesa el país, y su consiguiente impacto sobre el nivel de desempleo, son las principales causas de la reducción del poder adquisitivo. Un estudio del Banco Central de Venezuela (BCV) señalaba como principal causa de la desaceleración de la inflación en los primeros meses del año, la caída en el consumo de alimentos, vestido, calzado y servicios. Aún así, las previsiones de la cámara industrial son relativamente optimistas: "Si se toman las medidas económicas adecuadas, el [descenso en el] consumo promedio de los alimentos en 1999 será cercano al 4%"34.

Lorenzana Albert, profesora del postgrado de Alimentos y Nutrición de la USB, destaca la necesidad de desarrollar programas educativos y de orientación sobre los hábitos de consumo en el marco del progresivamente reducido poder adquisitivo de la población, con el objetivo de lograr la mayor optimización posible de los recursos familiares disponibles. A juicio de esta especialista -que se refiere igualmente al negativo impacto del Programa de Ajuste Estructural del anterior gobierno sobre las familias de menores recursos-, ésta es una tarea fundamental, que debe ser asumida prioritariamente por las autoridades del INN35. La apreciación de Luis Vicente León, que interpreta el aumento en las ventas de cigarrillos, golosinas y snaks, como producto de la frustración en el logro de una canasta balanceada, pareciera corroborar la urgencia de esta necesidad.

Un informe acerca de la disponibilidad alimentaria de la FAO para 1998, calculaba el promedio de calorías por habitante para Venezuela en 2.400, siendo el promedio mundial de 2.76036. En cuanto a la situación de Venezuela en la región, sólo 10 naciones del continente tienen promedios de consumo por habitante por debajo del venezolano. Hartwig de Haen, subdirector general de la FAO, ofrece un diagnóstico en el ámbito mundial que refleja la situación del país: "En el planeta hay alimentos suficientes para nutrir al mundo entero, pero no están distribuidos equitativamente y muchos carecen de medios para comprarlos"37. Refiriéndose a la iniquidad en los procesos de consumo, refiere que "Incluso cuando a nivel nacional el abastecimiento es adecuado, el acceso a los alimentos representa a menudo un problema"38.

Resulta significativo recordar que la OCEI realiza el cálculo del precio de la Canasta de Alimentos Normativa (CAN) sobre la base de una lista de 50 productos, destinados a proporcionar a un grupo familiar promedio de 5,2 personas un total de 2.203 kilocalorías por persona diariamente, lo cual significa que la canasta "oficial" no cubre ni el 85% de la disponibilidad promedio. Asimismo, la FAO estima entre 2.700 y 3.000 el número de kg/día por habitante para garantizarle un correcto desarrollo39, con lo cual la CAN sólo incluye entre 70% y 80% del promedio recomendado. Para marzo de 1999, la CAN estaba ubicada en Bs. 124.64840, casi la mitad del cálculo que presenta el CENDA para la llamada canasta alimentaria, que en abril alcanzaba los Bs. 213.570. Por su parte, Hernán Méndez Castellanos, presidente de Fundacredesa, asegura que "En este momento existen 3,8 millones de familias en todo el país. De esa población, hay 800 mil familias que no tienen ingresos para comprar la dieta de requerimientos, o sea que están cayendo en desnutrición. 10% de estos núcleos están en el estrato III; 20% en el estrato IV; y 31% en el estrato V"41.

En un estudio sobre el derecho a la alimentación, la ONU destaca la interrelación entre disponibilidad alimentaria y pobreza, afirmando que "cabe expresar la pobreza como la mayor o menor capacidad de procurarse alimentos", y a su vez, que la incapacidad para procurarse alimentos "está relacionado en la mayoría de los casos con la pobreza"42. De acuerdo con cálculos del CENDA, 59% de la población tiene ingresos inferiores a la canasta alimentaria, es decir, "no les alcanza ni siquiera para alimentarse"43. Los efectos de la iniquidad en el acceso a una alimentación adecuada se observan en la situación nutricional: de acuerdo con la directora ejecutiva de la Fundación Cavendes, Mercedes López, "No sólo la disponibilidad de alimentos está bajando, sino que cada vez es mayor la brecha nutricional entre los que pertenecen a los estratos más altos y los de estratos más bajos"44.

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Políticas sociales en materia de alimentación

En enero, la Contraloría General de la República (CGR) presentó un informe sobre la marcha de los programas sociales implementados en el marco de la Agenda Venezuela, evaluación que arrojaba resultados altamente negativos, coincidiendo con algunos de los planteamientos que Provea viene haciendo desde el año 1996. En efecto, a pesar de defender el programa, Alfredo Silva, técnico de la Contraloría, afirmó que es "indiscutible su falta de eficacia". La mayoría de los programas sociales -que supusieron el desembolso de Bs.1billón en cinco años- fueron detectados como inauditables, debido al desorden administrativo. Alrededor del 60%-70% de los presupuestos fueron absorbidos por gastos de gestión, quedando el resto para su ejecución real. Otras deficiencias detectadas son el solapamiento de funciones debido a la cantidad de organismos que los ejecutan, así como el caos en el control de quienes se benefician de las ayudas, con la consiguiente dificultad de establecer su impacto real.

Relevantes son las declaraciones del Ministro de Familia del gobierno saliente, Carlos Altimari, el cual afirmó, a la luz de las críticas, que "Lo importante es, como nos han señalado representantes de la banca multilateral, que los sectores de menores recursos tengan claro que hay una decisión del Gobierno y del Estado venezolano de ocuparse de problemas coyunturales y estructurales"45.

Uno de los proyectos más cuestionados fue el Programa Alimentario Materno Infantil (PAMI), según evidenció el estudio de la CGR. El mismo gastaba en la distribución del producto en torno al cual giraba el proyecto (Lactovisoy, un compuesto de leche en polvo con nutrientes) un precio 246% por encima de su costo de producción. Los gerentes del programa afirmaron que los cálculos estaban equivocados, y que en realidad los gastos de gestión sólo aumentaban en un 27% el costo inicial del producto46. La investigación evidenció asimismo que para 1997, el PAMI sólo había cubierto el 10% de la población destinataria (en el caso de los Edos. Carabobo, Bolívar, Zulia y Miranda, la cobertura no superó el 6% de destinatarios). Otras deficiencias del programa apuntaban a que "los beneficiarios no reciben oportunamente los productos, los proveedores no cumplen con los plazos de entrega y los productos no cumplen con requisitos de calidad"47.

Por otro lado, en abril de 1999 se anunció una disminución del 10% en los recursos disponibles para el INN, el cual atravesó por serias crisis y recortes durante el ejercicio pasado. Este nuevo recorte redujo a 100 días su operatividad, a pesar de que faltaban 180 para el fin del año escolar -es el ámbito de la escuela donde el INN concentra la mayor parte de sus esfuerzos y programas-, y que más de la mitad de los recursos del ejercicio anterior no habían sido ejecutados. En agosto, se instaló una Junta Reestructuradora, que cuenta con seis meses para establecer un nuevo proyecto de gestión. Una vez más, uno de los problemas que se evidenciaron en la gestión de los programas destinados a cubrir las deficiencias nutricionales de la población, fue la dispersión de organismos encargados de su ejecución, así como de los recursos financieros. En la nueva gestión, el PAMI será absorbido por el INN, para garantizar no sólo la continuidad sino la concentración de esfuerzos y recursos. Odalis González, la directora de Gestión Alimentaria, advirtió sobre la necesidad de continuar con las actividades de la institución: "Si no fortalecemos el programa alimentario, vamos a tener un venezolano en el próximo siglo de deficiente calidad", a la par que anunció la propuesta de aumentar el número de comedores populares, sobre todo en zonas de concentración de trabajadores.

El gobierno actual anunció asimismo la continuidad del proyecto de distribución de alimentos Programa de Alimentación Estratégica (PROAL), que abastece a precios económicos más de 15.000 bodegas populares en todo el país. El programa, que en los dos años de funcionamiento ha conocido un importante crecimiento, desarrolla un papel de intermediación entre la agroindustria nacional y los sectores más desfavorecidos, alcanzando a una población de aproximadamente 5.000.000 de beneficiarios48. Oliver Belisario, director general de PROAL, afirmó en febrero que su "efectividad y transparencia" aseguran la permanencia del programa49. A mediados de 1999 se anunciaron inversiones del orden de Bs. 26 millardos y la intención de sustituir definitivamente las importaciones que venían produciéndose de algunos rubros como la caraota y el frijol.

Por otro lado, en julio de 1999 se anunció la reinstalación del Consejo Nacional de Alimentación (CNA), el cual tiene como fin orientar al Estado y a la población sobre normas y recomendaciones dietéticas. El CNA, que trabajará en concertación con el INN, se concentrará en la promoción de la dieta basada en productos tropicales y abordará la campaña de promoción del arroz, para garantizar su producción y accesibilidad50.

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Políticas públicas en materia alimentaria

Balance de la gestión del anterior gobierno y situación del sector agropecuario.  De acuerdo con las autoridades salientes, la producción agropecuaria nacional habría crecido un 2,5% entre 1997 y 1998. Sin embargo, representantes del sector se referían a una disminución considerable de la producción en la mayoría de los rubros para el mismo período. Un estudio de Agroplán apuntaba a la "caída dramática de la producción por todas las limitaciones que ha tenido la actividad productiva rural venezolana"51, entre otras una importante contracción del gasto público. En concreto, el maíz habría sufrido una contracción del 37% en relación con 1997, y el arroz una caída del orden del 28%. Rodrigo Agudo, presidente de la Asociación de Productores de Leche (Asolep), se refirió igualmente a la recesión en el mercado de la leche para 1998 (casi la cuarta parte del consumo estaría conformado por importaciones)52. En cuanto al sector proveedor, Cavidea afirmó que hubo un descenso del 24% en ventas acumuladas; alrededor del 15% de los establecimientos de venta de alimentos habrían cerrado a lo largo del año, lo que no se tradujo en una tasa de desempleo equivalente53. Cavidea apostó por la necesidad urgente de activar la capacidad del sector productivo, el cual, de acuerdo con estimaciones de la cámara, tiene alrededor del 45% de su capacidad desaprovechada54.

Las diferencias de apreciación entre el sector oficial y representantes del sector privado con respecto a la productividad nacional, también se reflejaron en la apreciación en cuanto a las políticas emprendidas por el gobierno saliente. Además de las críticas por el insuficiente apoyo al proyecto de Ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria (Lodasa), se añadieron las apreciaciones de desatención al sector. Según Juan Luis Hernández, presidente de Agroplán, "este fue, muy probablemente, el peor quinquenio para la agricultura, desde la crisis de 1972-73"55. Aunado a la ausencia de una política agrícola coherente, se señaló como factor clave el apoyo a la entrada de productos agrícolas importados, lo cual encareció la producción venezolana; muestra de ello es que los sectores más afectados fueron aquellos directamente sometidos a las presiones del sector importador (maíz, sorgo, arroz). A esto se añadió "una caída brutal del financiamiento hacia el sector"56. Ambos factores -la falta de apoyo efectivo a la producción nacional y la inclinación a facilitar la apertura del mercado- se evidencian en las repercusiones sobre el sector productivo nacional. De acuerdo con el Presidente de Fedenaga, José Luis Betancourt, las políticas de mercado se caracterizaron por el apresuramiento y "por un aperturismo dogmático"57, lo cual afectó seriamente al sector, al distorsionar el mercado interno en función de esa misma visión de mercado. Fedenaga planteaba un diagnóstico de los principales problemas del sector, el cual estaría caracterizado por la caída o estancamiento de la producción debido a la política de eliminar la protección, el deterioro del crédito agrícola, la caída del consumo y su repercusión sobre la salida del producto y las presiones de los importadores para canalizar y allanar los procesos de importación58.

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Nuevas propuestas

En este marco de desprotección, surgió una propuesta del nuevo gobierno que inicialmente contenía un decidido apoyo a la producción nacional. En el documento de intenciones presentado durante la campaña presidencial, en el que se establecían las líneas fundamentales del futuro gobierno, se afirmaba que "La seguridad alimentaria será un asunto de interés nacional"59. En consecuencia, "El Estado acordará atención prioritaria a la producción agrícola primaria y agroindustrial [...] para alcanzar los niveles adecuados [...] que garanticen la seguridad alimentaria". Con este objetivo, se diseñarían programas de apoyo específicos "tendentes a incrementar la rentabilidad, productividad y competitividad de la agricultura nacional"60.

Al inicio de su gestión, el actual gobierno presentó un macro programa quinquenal de rescate y promoción del sector agrario -el llamado Plan Agroalimentario hacia el Siglo XXI- para cuyo diseño se habría realizado una amplia consulta pública entre los sectores clave. Su objetivo principal es "desarrollar un sector agroalimentario competitivo, que sea capaz de cubrir la demanda nacional", en palabras de Alejandro Riera, titular del Ministerio de Agricultura y Cría (MAC). Este ambicioso plan supone la inversión de alrededor de Bs. 800 millardos en los próximos cinco años, y busca lograr un aumento porcentual de la producción agropecuaria del orden del 3% en relación con el Producto Interno Bruto (PIB) para finales de año (cifras promedio del quinquenio pasado lo estimaban en alrededor del 4,5%, con tendencia regresiva). Está estructurado en una serie de Programas destinados a fortalecer y consolidar el sector: el Programa de Tenencia de Tierra (actualización de la tenencia de tierras, regularización y mejora de las infraestructuras); los Programas Sociales y Alimentarios (mayor efectividad en la distribución y la disponibilidad de alimentos, beneficiando a 5.000.000 de personas); el Programa de Apoyo al Pequeño y Mediano productor (mejoramiento de las condiciones de las familias campesinas y de los pequeños productores); el Programa de Transferencia Tecnológica (busca mejorar la productividad y calidad); el Programa de Producción y Financiamiento (establecer políticas de financiamiento y subsidio de acuerdo a sectores estratégicos y necesidades del sector). Se desarrolla en tres fases, una primera de "rescate" del sector agrícola, una segunda de "relanzamiento", que incluye la incentivación a la producción y el mejoramiento de los asentamientos campesinos, y una tercera de "consolidación", que incluye esfuerzos dirigidos a superar el déficit de producción en los circuitos bandera (entre ellos, el aceite, el arroz, el maíz, la caña de azúcar y algunos rubros del sector pesquero).

El Plan incluye acciones concretas para facilitar el acceso a recursos financieros: se anunció la apertura de negociaciones con la banca para la fijación de una cartera fija para el agro del 20% de los recursos destinados a la intermediación, y el establecimiento de un interés preferencial del 20%61. En efecto, uno de los principales problemas que viene acusando el sector productivo nacional es la falta de apoyo de las agencias financieras, progresivamente reacias a aceptar inversiones que consideran de riesgo.

A la hora de su presentación, se produjeron muestras de apoyo así como críticas al plan propuesto. Oscar David Soto, presidente de la Comisión de Agricultura y Política Agraria del Congreso de la República, calificó al plan de utópico, "porque en un escenario de inseguridad, de falta de garantías para producir en el medio rural, no es posible aumentar la producción a los niveles que prevé"62. Soto se refirió a la problemática relacionada con las invasiones de tierra y la inseguridad que ello significa, así como a la necesidad prioritaria de abordar una revisión de los compromisos internacionales de importación de productos. A su vez, Ydelfonso Finol, jefe de la fracción de Acción Agropecuaria, afirmó que "no hay una política agrícola y se evidencia en que el MAC está atado de manos para actuar en defensa de la agricultura venezolana"63. De acuerdo al representante, la política crediticia resulta insuficiente, pues la reducción de un punto en el encaje legal para los créditos agrícolas no es garantía suficiente para una mayor disponibilidad financiera, habida cuenta del endeudamiento del sector. En julio, el presidente de Agroplán hacía un balance de la marcha del Plan Agrícola del nuevo gobierno: "el plan de rescate y reactivación del aparato productivo agrícola [...] nunca se tradujo en acciones"64, lo cual estaría permitiendo una reedición para el sector productivo del escenario del año pasado, caracterizado por los precios bajos, las restricciones o dificultades para el financiamiento y la continuidad de las altas tasas de interés. De acuerdo con Hernández, hasta la fecha, la única medida implementada para relanzar el sector había sido la reducción de un punto en el encaje legal, que criticó, en los mismos términos que Finol, "como a todas luces insuficiente".

Por otro lado, la manera como el Ejecutivo abordó la problemática derivada de las importaciones no fue del todo coherente. El desarrollo de medidas de este tipo está sujeto a importantes tensiones, debido a las exigencias del sector agroindustrial y a la desfavorable acogida que tienen desde espacios que promulgan las ventajas del mercado sin restricciones. La gestión anterior promovió medidas de protección a las importaciones, y como consecuencia desatendió a la producción nacional y a un proyecto de seguridad alimentaria a mediano plazo. De acuerdo con Fedenaga, "Las importaciones de carne y leche deben ser controladas porque las adquisiciones foráneas de la industria han subido más de 40% en los últimos dos años, sin que el Estado haya asumido una actitud enérgica para controlar este fenómeno"65. Entre tanto, las acciones del actual gobierno oscilaron entre el apoyo a los productores nacionales y el mantenimiento de compromisos internacionales y del sector industrial.

Alejandro Riera titular del MAC afirmó, en la toma de posesión del cargo, que el objetivo principal de su gestión sería lograr una balanza comercial agraria positiva: "trataremos de disminuir las importaciones agropecuarias para sustituirlas con productos nacionales"66. El siguiente titular del MAC, Juan Jesús Montilla, anunció, en el marco de la política de impulso a la producción del arroz, la subida de los aranceles para el trigo67. En abril de 1999 se planteó la suspensión temporal de las importaciones de carne con el objetivo de determinar necesidades y prioridades, así como para la mejor administración de los productos que llegan a las aduanas. De igual manera, se planteó la protección al sorgo y al maíz, con el establecimiento de nuevos aranceles que superarían en 40% y 20% respectivamente los existentes. El anuncio de una nueva política de importaciones basada fundamentalmente en la protección a la producción nacional no podía pasar desapercibida. Ante las acusaciones de proteccionismo, Riera había afirmado que se trata de "utilizar los mecanismos de preservación de la producción nacional contemplados" en los convenios internacionales68.

En mayo, Fedenaga, que venía aplaudiendo estas muestras de apoyo a la producción nacional, se refería a las dificultades que enfrentaban los ganaderos para colocar el ganado nacional a lo largo de todo el país. "Lo criticable en este momento es la gran contradicción existente entre una posición oficial, que es asumida públicamente, y unas acciones que la contradicen"69, afirmó José Luis Betancourt, refiriéndose a la problemática con las importaciones. Para esa fecha, el Ejecutivo dio luz verde a la importación de carne en el marco de los compromisos internacionales adquiridos ante la Comunidad Andina. En el Edo. Zulia, la federación regional de ganaderos declaró el estado de emergencia, por sus posible repercusiones en la colocación de reses en el mercado nacional. A pesar de haberse presentado el incentivo a todo nivel de la producción de arroz como uno de los proyectos que relanzarán en los próximos años al agro nacional -lo que incluye el aumento de su frontera agrícola en 500.000 has. la inversión en nuevas tecnologías de producción y campañas de incentivo al consumo-, en el mes de junio había 80.000 tns. de producción nacional sin colocar. En cuanto a la producción láctea nacional, en junio estarían quedando sin colocación 150.000 lts. El sector agroindustrial se refería a su incapacidad para absorber la elevada producción de la fecha, situación que se repite casi todos los años por la misma época. La cartera agrícola nacional para la fecha apuntaba a una reducción en términos nominales del 15% con respecto al comienzo del semestre.

A su vez, el sector azucarero hacía pública la solicitud de protección, que incluiría la suspensión de preferencias arancelarias, mientras que el presidente de la Federación Nacional de Asociaciones Pesqueras, Lorenzo Ravago, solicitó el desarrollo de una política de apoyo para el sector, la cual cifraba principalmente en el desarrollo de las siguientes medidas: sintonizar la política arancelaria y sanitaria con la realidad del sector productivo nacional, otorgar mejores subsidios al combustible, y establecer programas de financiamiento y apoyo a la reconversión de flotas en condiciones "blandas"70. Por su parte, Cavidea reconocía los esfuerzos realizados por el ejecutivo para frenar los ilícitos aduaneros. Su presidente afirmó que "aunque no se ha resuelto el problema, las autoridades han actuado de manera contundente"71.

En el marco de estas críticas, el ministro Montilla salió al paso anunciando como nueva medida para frenar la importación el recorte de los lapsos para la colocación de importaciones de 6 y 9 a 3 meses. Otras de las medidas anunciadas en ese momento para reactivar el plan de incentivos fueron: el abaratamiento del costo de almacenamiento de cosechas, estableciendo acuerdos para compartir el gasto de los silos de propiedad pública con los productores; negociaciones para lograr reducciones en el costo de fertilizantes; la revisión de los márgenes de ganancia en la cadena de comercialización; el desarrollo de nuevas tecnologías de siembra directa y preparación de tierras; y el rescate de la Dirección de Estudios Económicos del MAC, la cual había sido eliminada por la administración Caldera. "Antes de que finalice el año, el gobierno aplicará alguna medida para asegurar que en el futuro no haya precariedad para el otorgamiento de créditos"72.

En un principio, este escenario apuntaría a la existencia de una voluntad política reflejada en el diseño de ambiciosos planes de rescate del sector -y como consecuencia un ejercicio de ahondar hacia la seguridad alimentaria-, pero que no estaría teniendo reflejo en la realidad debido a los fuertes intereses comerciales y la presión de los sectores importadores y de comercialización. En este sentido, es de destacar la necesidad de rescatar un planteamiento estratégico y estructural, que permita el fortalecimiento efectivo de la estructura de producción agropecuaria nacional.

Con respecto a los planes de infraestructura de producción, está prevista la rehabilitación y consolidación de los sistemas de riego y de saneamiento de tierras construidos con fondos públicos, recuperando así la capacidad de riego de hasta un total de 700.000 has. Igualmente está prevista la transferencia de la gestión de operación, conservación y mantenimiento de 15 sistemas de riego grandes y medianos a las asociaciones de usuarios agrícolas, y la transferencia de propiedad de 1.173 sistemas pequeños. La efectividad de estas medidas sobre la cualificación de la producción vendrá dada en parte por la capacidad de abordar las otras variables de las que depende el productor relacionadas con las posibilidades de financiamiento y de colocación del producto en el mercado, y a su vez con las políticas que se desarrollen en materia de derecho a la tierra -específicamente en lo relacionado con la garantía de la tenencia del pequeño productor, en aras del "mejoramiento de las condiciones de vida en el medio rural"73. En este sentido, cabe mencionar las recomendaciones de la FAO con respecto a la promoción de la agricultura orgánica, la cual facilita el aumento de los ingresos familiares de los pequeños productores y favorece la progresiva disminución del uso de pesticidas con el consiguiente beneficio para cuencas, tierra y ecosistema, a la vez que la reducción en los costos de producción.

Finalmente, en el aspecto del financiamiento tampoco parecen haberse concretado logros importantes. Los ensayos de negociar una cartera agrícola con el sector financiero se convirtieron en un proyecto de decreto que establecería su obligatoriedad. De acuerdo con este proyecto, el gobierno negociaría con la banca los dos primeros meses del año el monto de la cartera y la tasa preferencial; de no lograrse un arreglo, las autoridades impondrían ambos parámetros. "Se habla de una cartera que estaría entre el 15% y el 17% de los préstamos totales que otorga la banca", afirmó en mayo Alejandro Riera74. Para los productores, la inexistencia de una cartera obligatoria significa un obstáculo importante para el logro de financiamiento, habida cuenta de las reticencias del sector financiero. Adicionalmente, Fedenaga está solicitando una mayor flexibilidad en los plazos de devolución.

A su vez, está prevista la creación de un sistema financiero nacional, constituido por "consejos regionales de financiamiento, con participación de productores, agroindustria, instituciones financieras y entes de desarrollo [así como el desarrollo de un] sistema integral de seguro agrícola y gestión de riesgo"75. Una de las principales exigencias del sector productivo es precisamente el establecimiento de un sistema de cálculo de riesgo que responda a la realidad del sector.

Entre tanto, en el marco de la Política Agropecuaria Común para la Región Andina, los distintos titulares de agricultura de los países del Pacto Andino se reunieron para establecer los lineamientos y compromisos para aplicar antes del año 2000, así como para diseñar una política común ante la Organización Mundial del Comercio (OMC), paladín internacional de la apertura de fronteras. Se estableció asimismo un Comité Consultivo Andino de la Cadena del Arroz, encargado de diseñar una nueva política para la aplicación de preferencias arancelarias.

Los objetivos y metas enunciados por el gobierno actual son alentadores, y parecen efectivamente encaminados a superar la situación agroalimentaria que, de acuerdo con el titular del MAC, "no puede ser más dramática. Hay un déficit generalizado, con muy escasas excepciones"76, que se sustituye con importaciones del orden de dos tercios a tres cuartas partes de la producción requerida. La posibilidad real de equilibrar los compromisos internacionales con las necesidades hacia el logro de la seguridad alimentaria requiere de la capacidad para incorporar al agro al proceso de recuperación y consolidación del tejido productivo nacional. Sin embargo, los compromisos y presiones de los sectores importadores interesados en mantener las ventajas comparativas de la actividad que promueven, así como el desinterés del sector financiero en apoyar estas iniciativas, estarían frenando la puesta en marcha de las medidas de promoción y protección de la producción nacional, y como consecuencia la efectividad de los proyectos anunciados.

-Tope-

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1. CONSEJO ECONOMICO Y SOCIAL: El derecho a una alimentación adecuada. Ginebra, mayo de 1999. Párr. 4.

76. El Nacional, 14.06.99, pág. E-2.